Une tolérance réglementaire en vigueur depuis avril 2023 exempte les titres souverains de l’UEMOA du plafond des expositions aux parties liées. Une banque contrôlée par un État peut donc accumuler sans limite la dette de son propre actionnaire — au moment même où la part des États dans le capital bancaire de l’Union atteint 21 %. Le Fonds monétaire international estime que le dispositif « voile les risques ».
La règle des 20 % et sa raison d’être
La supervision bancaire repose sur un principe ancien : une banque ne doit pas devenir l’otage de son actionnaire. Dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine, les expositions d’une banque envers un État détenant au moins 10 % de son capital étaient plafonnées à 20 % des fonds propres réglementaires — prêts et titres de dette confondus.
L’objectif du dispositif était clair : empêcher qu’un établissement public ne se transforme en tiroir-caisse de la puissance qui le contrôle, et que la santé de la banque ne devienne indissociable de la solvabilité de son tuteur.
Une soupape qui est devenue l’architecture
Depuis avril 2023, ce garde-fou est levé pour les titres souverains de l’Union, au titre d’une tolérance présentée comme temporaire. L’intention initiale se comprend : les États de la zone, coupés ou presque des marchés internationaux depuis 2022, se financent massivement sur le marché régional, et contraindre les banques à limiter leurs achats souverains aurait asséché une demande devenue vitale.
Mais trois ans plus tard, la mesure d’urgence n’a ni échéance, ni calendrier, ni trajectoire de sortie. Une soupape qui dure cesse d’être une soupape : elle devient l’architecture même du financement public régional.
Un État actionnaire qui pèse deux fois plus qu’en 2019
L’exemption serait un ajustement technique si le secteur se privatisait. C’est l’inverse qui se produit : la participation des États au capital bancaire de l’Union a plus que doublé en valeur absolue entre 2019 et 2024, pour atteindre 21 % de la propriété du secteur.
Deux courbes montent donc ensemble — le poids des banques publiques, et la liberté qui leur est laissée de se charger en dette de leur tutelle. Le point de rencontre des deux est précisément l’endroit où le risque de connivence est le plus fort.
Ce que la dérogation rend invisible
Le Fonds monétaire international voit dans cette dérogation un dispositif qui « voile les risques et fausse probablement les indicateurs clés du secteur financier ». Le mécanisme est connu : l’exemption ne supprime pas le danger, elle le sort du champ de mesure. Les ratios de solvabilité continuent d’afficher des niveaux rassurants pendant que l’exposition réelle s’accumule hors du radar prudentiel.
Selon des données du FMI relayées par la direction générale du Trésor français, les obligations souveraines représentaient déjà 38 % des actifs des banques de l’Union, contre 30 % fin 2019 — une concentration qui lie mécaniquement la stabilité bancaire à la trajectoire budgétaire des huit États membres.
Qui décide, et au nom de qui
Derrière le ratio, il y a une question de gouvernance. Dans une banque privée, les dirigeants répondent à des actionnaires, à des régulateurs et à des règles prudentielles. Dans une banque publique, ils répondent aussi au pouvoir politique qui les a nommés. Lorsqu’un gouvernement demande à une institution qu’il contrôle de souscrire à ses obligations, le refus devient difficile, même si le risque est élevé.
Cette confusion des rôles dégrade la qualité de la décision. Le crédit peut être accordé non parce qu’un projet est solide, mais parce qu’il est soutenu par un ministère ou une présidence. Les conseils d’administration, souvent composés de représentants de l’État, disposent rarement de l’indépendance nécessaire pour contester les arbitrages les plus sensibles. Quant aux parlements, ils votent le budget national, mais ne voient pas toujours passer les garanties publiques ni les risques accumulés dans les banques détenues par l’État.
Le précédent sénégalais, test grandeur nature
Le risque n’est plus théorique. La réévaluation à la hausse de la dette sénégalaise, après l’audit des finances publiques de 2025, a montré comment la fragilité d’un seul souverain se propage dans les bilans bancaires de toute l’Union : Standard & Poor’s a explicitement alerté, en novembre 2025, sur l’exposition des banques ivoiriennes aux titres sénégalais.
Dans un marché régional intégré où les banques d’un pays détiennent la dette des sept autres, la boucle souverain-banques n’est pas nationale, elle est communautaire. Un défaut mal géré à Dakar se paierait aussi à Abidjan, à Cotonou et à Lomé.
Qui gagne, qui paie
À court terme, chacun y trouve son compte. Les Trésors placent leurs titres auprès d’acheteurs captifs. Les banques publiques engrangent un rendement souverain sans charge en capital dissuasive. Le superviseur évite une crise de financement public.
Le coût est différé, et porté par d’autres. Par les déposants et, in fine, les contribuables, qui garantissent implicitement des bilans dont le risque réel n’est plus mesuré. Et par l’économie privée, évincée du crédit par un souverain devenu l’emprunteur le plus commode du marché. Les populations paient alors deux fois : d’abord quand les ressources publiques financent la dette de l’État plutôt que des logements, des exploitations agricoles ou des équipements de santé ; ensuite si une banque doit être recapitalisée, au moment précis où les budgets sociaux sont déjà sous pression.
Encadrer sans renoncer à l’outil public
La réponse ne consiste pas à supprimer les banques publiques. Elles jouent un rôle réel là où les banques commerciales évitent certains territoires et certains secteurs. Mais leur mandat doit être public, précis et contrôlable : prêts aux États plafonnés, publiés et soumis à des tests de résistance, nominations fondées sur la compétence, dirigeants capables de refuser une opération sans craindre une sanction politique.
La surveillance, elle, ne peut pas se limiter au respect formel des ratios. Elle doit mesurer la concentration des portefeuilles, l’exposition réelle aux États, les garanties implicites — et distinguer ce qui relève d’une mission de développement assumée de ce qui relève d’un financement politique dissimulé.
Sortir par le calendrier, pas par le déni
Le débat pertinent n’est pas de rétablir le plafond demain matin : le choc de financement serait immédiat pour plusieurs États. Il est de fixer un terme, une trajectoire de désensibilisation, des paliers de retour vers la règle des 20 %.
Le montant total des expositions dérogatoires accumulées depuis avril 2023 n’a pas été communiqué par la Commission bancaire de l’UMOA. C’est peut-être l’information la plus parlante du dossier. Une tolérance sans échéance n’est plus une mesure de crise : c’est une politique prudentielle qui refuse de dire son nom. Dans une union monétaire fondée sur la confiance, le risque le plus dangereux est souvent celui que personne ne veut nommer.
Sources : Agence Ecofin, édito de Fiacre E. Kakpo (7 juillet 2026) ; Fonds monétaire international ; direction générale du Trésor (France) ; Standard & Poor’s (novembre 2025) ; BCEAO et Commission bancaire de l’UMOA.
